Sin seguridad no hay desarrollo posible
Parusía propone la discusión en torno a la seguridad evitando caer en binarismos, argumentos efectistas o soluciones mágicas. Si bien el diseño de una política de seguridad no cabe en 2500 caracteres, en la reflexión en torno a la delegación policial, los mecanismos de control y la conducción de la política criminal, Lucas nos deja algunas pistas para discutir.
Por Lucas Occhiuzzi
Tiempo de lectura: 8 minutos.
Hace más de medio siglo, Marcelo Diamand sostuvo que uno de los principales problemas de Argentina no residía únicamente en las políticas económicas que adoptaban sus gobiernos, sino en la dificultad para construir un equilibrio duradero entre objetivos que, considerados aisladamente, resultaban igualmente legítimos. De este modo, las distintas administraciones privilegiaban alternativamente uno de ellos, pero terminaban generando nuevos desequilibrios que impulsaban un cambio de rumbo. El resultado fue una dinámica pendular caracterizada por sucesivas marchas y contramarchas que impidió consolidar una estrategia de desarrollo sostenida. Más que atribuir esos fracasos a diagnósticos equivocados o a la voluntad de los gobiernos, Diamand advertía una dificultad estructural para construir consensos estables sobre políticas fundamentales y sostenerlos en el tiempo.
Aunque formulado para explicar la economía argentina, ese razonamiento ofrece una perspectiva útil para analizar otros debates estratégicos del Estado. La política de seguridad constituye, probablemente, uno de los ejemplos más claros de esa dificultad para construir acuerdos duraderos. Desde que la inseguridad se consolidó como uno de los principales problemas públicos, a mediados de la década de los noventa, el debate político osciló entre quienes promovieron un fortalecimiento de las capacidades coercitivas del Estado para responder al aumento —real o percibido— de la criminalidad y quienes impulsaron mayores límites al ejercicio de ese poder frente a los riesgos de violencia institucional y vulneración de derechos fundamentales. Ambas preocupaciones responden a necesidades legítimas: la primera procura garantizar la protección de las personas frente al delito; la segunda, evitar que esa protección se alcance a costa del debilitamiento del Estado de Derecho.
No obstante, esa tensión —inevitable en toda democracia constitucional— terminó ocultando una discusión aún más relevante. Mientras buena parte del debate público quedó reducida a una discusión predominantemente ideológica, articulada en torno a las difusas e imprecisas categorías de «mano dura» y «garantismo”, una pregunta mucho más profunda permaneció relativamente ausente: ¿quién gobierna efectivamente la política de seguridad? Dicho de otro modo, ¿quién define las prioridades estratégicas, conduce a las fuerzas policiales, orienta la investigación criminal y establece los criterios con los que el Estado enfrenta el delito?
En este artículo sostendremos que, como señala Marcelo Saín, las principales dificultades de la política de seguridad argentina tienen menos que ver con esas discusiones público-mediáticas que con la incapacidad para institucionalizar una forma estable de conducción política que gobierne y planifique las políticas de seguridad. Durante las últimas décadas, tanto a nivel nacional como provincial, predominó un modelo de gestión caracterizado por la delegación de amplios márgenes de decisión en las cúpulas policiales, dando lugar a distintas formas de autogobierno policial; y por la falta de articulación entre los diferentes niveles de gobierno (nacional, provincial y local). Ese esquema coexistió con escasos intentos por fortalecer la conducción civil —tanto de orientación democratizadora como punitivista—, aunque ninguno logró consolidarse como un modelo institucional capaz de trascender los cambios de gobierno. El verdadero problema, por lo tanto, no ha sido únicamente qué política de seguridad adoptar, sino cómo construir instituciones y capacidades estatales que permitan gobernarla con continuidad y sostenerla en el tiempo.
La ausencia de esos acuerdos institucionales también favorecieron una dinámica reactiva. Frente a episodios de fuerte impacto público —ya fueran escaladas delictivas o casos resonantes de violencia institucional—, la respuesta política consistió con frecuencia en corregir el rumbo privilegiando una dimensión en detrimento de la otra. De ese modo, la discusión volvió una y otra vez a oscilar entre mayores demandas de coerción y mayores exigencias de control, dificultando la construcción de una política de seguridad planificada y sostenida en el tiempo.
A partir de esta premisa, el presente artículo se propone analizar esa dinámica y mostrar por qué la dicotomía entre «mano dura» y «garantismo» resulta insuficiente para explicar los magros resultados obtenidos en materia de seguridad. Se sostendrá que el verdadero desafío consiste en construir una conducción civil capaz de compatibilizar eficacia en la prevención y persecución del delito con el pleno respeto por las garantías constitucionales. Finalmente, se propondrán algunos ejes sobre los cuales, a nuestro juicio, deberían estructurarse una política de seguridad y una política criminal capaces de trascender los ciclos políticos, fortalecer las capacidades estatales y consolidarse como auténticas políticas de Estado. En definitiva, se trata de pensar las condiciones necesarias para que la seguridad contribuya, como toda política estratégica, al desarrollo sostenido del país.
II.- Contexto
A partir de la década de 1990, Argentina comenzó a experimentar un profundo deterioro de sus estándares de seguridad. Mientras que las tasas de criminalidad descendían en gran parte del mundo desarrollado, la mayoría de los países de América Latina registraban un incremento sostenido de la violencia y de los delitos urbanos. Nuestro país no fue ajeno a ese proceso. Durante buena parte del siglo XX había exhibido indicadores de criminalidad relativamente bajos en comparación con la región, pero desde mediados de los años noventa inició un proceso de creciente «latinoamericanización» de la inseguridad: los grandes conglomerados urbanos comenzaron a registrar niveles de delitos violentos cada vez más próximos a los del resto de la región.
Desde una perspectiva objetiva, la criminalidad urbana experimentó un incremento sostenido. Aunque Argentina registra una de las tasas de homicidios más bajas de América Latina —3,6 homicidios dolosos cada 100.000 habitantes, según el Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC)—, exhibe al mismo tiempo una de las mayores tasas de robos y hurtos denunciados de la región —más de 1.000 robos y aproximadamente 800 hurtos cada 100.000 habitantes, de acuerdo con el Observatorio Interamericano de Seguridad de la Organización de los Estados Americanos (OEA)—. Este fenómeno difícilmente pueda comprenderse sin considerar la expansión de los mercados ilegales que absorben y comercializan los bienes sustraídos —desde teléfonos celulares y motocicletas hasta autopartes y mercaderías de distinto tipo—, constituyendo el principal incentivo económico de buena parte del delito predatorio. Allí donde existe una demanda sostenida por bienes de origen ilícito también se generan las condiciones para que proliferen organizaciones dedicadas a abastecerla.
Esta combinación sugiere que uno de los principales desafíos del país no reside únicamente en la violencia letal, sino también en la consolidación de economías criminales cada vez más complejas. A medida que estos mercados ilegales se expanden, las organizaciones que los abastecen disponen de mayores recursos económicos, incrementan su capacidad de corrupción y recurren con mayor frecuencia a la violencia para proteger sus actividades, dificultando progresivamente la tarea de prevención e investigación del Estado. Si bien la evolución del delito atravesó distintos ciclos, asociados en parte a las transformaciones económicas y sociales del país, cada período de deterioro tendió a consolidar niveles de criminalidad superiores a los observados en la etapa precedente, configurando una tendencia de largo plazo difícil de revertir.
En simultáneo —y quizás de manera más determinante para la dirigencia política— se consolidó un aumento sostenido de la inseguridad subjetiva, es decir, de la percepción de inseguridad en la población. Este sentimiento fue intensificándose con el paso del tiempo y, a partir de 2004, pasó a ocupar los primeros lugares entre las preocupaciones sociales, incluso por encima del desempleo. Se configuró así un proceso de construcción social y política de la inseguridad como problema público, caracterizado por la instalación de un clima de emergencia permanente.
A medida que el fenómeno se profundizó, la presión social comenzó a desplazarse desde el gobierno nacional hacia los gobiernos provinciales y, particularmente, hacia los gobiernos locales. Los intendentes, históricamente ajenos a la agenda de seguridad, pasaron a ser percibidos por la ciudadanía como responsables directos de la prevención del delito en sus ciudades y se vieron impulsados a desarrollar políticas locales de seguridad, algunas de ellas con resultados muy auspiciosos. Este proceso puso de manifiesto una realidad que hoy parece difícil de discutir: aunque la persecución penal y el uso legítimo de la fuerza continúan siendo competencias principalmente provinciales y nacionales, una parte importante de las políticas de prevención del delito se despliega en el territorio. Allí los gobiernos locales cuentan con ventajas comparativas para intervenir mediante políticas de prevención situacional, social y comunitaria, actuando sobre factores de riesgo que exceden la actuación estrictamente policial.
Frente a este panorama, se terminó por consolidar una dinámica que continúa repitiéndose hasta nuestros días: un hecho delictivo de alto impacto conmueve a la opinión pública, domina la agenda político-mediática y desencadena una fuerte demanda de respuestas inmediatas que las autoridades se deciden a implementar. Casi automáticamente, el debate vuelve a ordenarse alrededor de dos posiciones conocidas: por un lado, quienes reclaman mayor presencia policial, penas más severas y políticas de tolerancia cero; por el otro, quienes enfatizan la violencia institucional y las causas estructurales del delito, especialmente la pobreza y la desigualdad. Ambas perspectivas terminaron influyendo, en distinta medida, sobre las políticas públicas implementadas. Argentina endureció las escalas penales, incrementó significativamente su población penitenciaria y amplió sus dotaciones policiales, mientras distintos gobiernos impulsaron políticas sociales y de protección de derechos humanos.
Sin embargo, consideradas aisladamente, ninguna de estas estrategias logró ofrecer una respuesta satisfactoria al problema de la criminalidad urbana. A ello se sumó una dificultad adicional: la escasa disposición del sistema político para evaluar sistemáticamente los resultados de las políticas implementadas, lo que favoreció la sucesión de reformas y contrarreformas sin mecanismos estables de aprendizaje institucional.
III.- “Mano dura” vs “Garantismo”
El debate entre quienes propugnan la ampliación o la reducción del poder punitivo ha dominado la discusión pública sobre seguridad durante las últimas décadas. A la hora de abordar el fenómeno criminal suele apelarse a un repertorio relativamente estable de propuestas que, en muchos casos, coincide con determinados posicionamientos ideológicos sobre otras cuestiones sociales y económicas. Sin embargo, buena parte de estos planteos carece de un respaldo empírico consistente o encuentra serias dificultades para sostenerse dentro de un Estado social y democrático de derecho.
Por un lado, quienes se ubican en posiciones más conservadoras suelen defender políticas de corte punitivista o de «tolerancia cero», centradas en el aumento de las escalas penales y el fortalecimiento de las instituciones encargadas del control del delito —las fuerzas policiales, el sistema judicial y el sistema penitenciario—. Estas posturas parten de la premisa, desarrollada por Gary Becker, que sostiene que el delincuente actúa como un agente racional que evalúa costos y beneficios antes de cometer un delito. Desde esa lógica, incrementar las penas, aumentar la presencia policial o flexibilizar las reglas que limitan el accionar de las fuerzas de seguridad debería traducirse en una reducción de la criminalidad.
Aunque algunas medidas puntuales, como la intensificación del patrullaje en zonas específicas, han mostrado efectos positivos en determinados contextos, la evidencia comparada indica que, consideradas de manera aislada, estas políticas difícilmente produzcan reducciones sostenidas del delito y, en muchos casos, generan importantes tensiones con las garantías propias de un régimen democrático. El ejemplo paradigmático suele ser la Nueva York de Rudolph Giuliani, frecuentemente presentada como la demostración de que la «mano dura» funciona. Sin embargo, el análisis histórico muestra que la criminalidad ya descendía desde 1990, tres años antes de su llegada al gobierno, en el marco de una tendencia nacional que incluso tuvo mejores resultados en ciudades como San Francisco. Del mismo modo, Estados Unidos llevó adelante el mayor experimento de encarcelamiento masivo de la historia moderna y, pese al enorme incremento de su población penitenciaria, el efecto marginal de seguir encarcelando personas sobre la reducción del delito fue prácticamente nulo desde comienzos de este siglo. Por su parte, Argentina exhibe una dinámica similar: según datos del Sistema Nacional de Estadísticas sobre Ejecución de la Pena (SNEEP), la población carcelaria argentina aumentó un 75% en una década (2014-2024); el sistema penitenciario opera por encima de su capacidad; y, desde las reformas impulsadas tras las leyes Blumberg, las penas se endurecieron de manera sostenida sin que ello se tradujera en una disminución equivalente de la criminalidad urbana.
En el extremo opuesto, las posiciones identificadas con la izquierda o el progresismo sostienen que el poder punitivo debe ser reducido o contenido, no solo respecto de las penas sino también del despliegue policial y de los mecanismos de vigilancia, reservando la coerción estatal como “última ratio” para garantizar la plena vigencia del Estado de derecho. Como reacción al punitivismo, estas perspectivas concentran sus esfuerzos en limitar el poder coercitivo del Estado, denunciar la violencia institucional y promover la protección de los derechos humanos. Asimismo, el abordaje de parte de estos sectores sobre las fuerzas de seguridad se encuentra rodeado de prejuicios y desconocimiento, bajo el falso entendimiento de que sus miembros resultan meros instrumentos de una institución represiva.
En términos generales, este enfoque parte de la premisa de que los problemas de criminalidad constituyen una consecuencia de la pobreza, la desigualdad y otras formas de exclusión social, y que su reversión depende, principalmente, de la transformación de esas condiciones estructurales mediante políticas de inclusión y justicia social. En sus variantes más radicales, incluso, las políticas de control policial son concebidas como una forma de expansión del poder punitivo que debe ser contenida antes que fortalecida. Esta mirada ha dificultado que buena parte del progresismo construya una narrativa propia sobre cómo prevenir el delito, investigar las organizaciones criminales y ejercer eficazmente el gobierno de la seguridad.
Sin embargo, esta explicación también presenta importantes limitaciones. Tiende a simplificar un fenómeno cuya complejidad excede las condiciones materiales de vida y cuya evolución reciente no siempre guarda una correlación directa con la pobreza o la desigualdad. Como señala Marcelo Bergman, durante la década del 2000 América Latina redujo la pobreza, disminuyó la desigualdad y experimentó un importante crecimiento económico, mientras el delito aumentó prácticamente en toda la región. La desigualdad presenta una correlación significativa con los homicidios, pero mucho menor con los delitos contra la propiedad, precisamente aquellos que explican buena parte de la criminalidad urbana que afecta hoy a Argentina.
En consecuencia, el debate entre “mano dura” y “garantismo” suele construirse sobre diagnósticos parciales que simplifican un fenómeno considerablemente más complejo. Ninguna de estas perspectivas, por sí sola, logra explicar de manera satisfactoria la evolución de la criminalidad ni ofrece respuestas empíricamente robustas para enfrentarla.
Esta falta de nitidez obliga a desplazar la mirada hacia un segundo eje, mucho menos visible pero probablemente más decisivo: no tanto cuánto poder punitivo debe ejercer el Estado, sino quién conduce efectivamente la política de seguridad, quién gobierna a las fuerzas policiales y bajo qué mecanismos de control político e institucional lo hace. Es sobre esa dimensión —el contraste entre delegacionismo policial y conducción civil de la seguridad— donde, a nuestro juicio, se encuentra una parte sustancial de la explicación.
IV.- La gobernanza de la seguridad
Durante buena parte del período democrático, el gobierno de la seguridad no estuvo plenamente en manos de las autoridades políticas. Como señala Saín, predominó una lógica delegativa mediante la cual amplios márgenes de decisión fueron transferidos a las instituciones policiales. Las fuerzas conservaron capacidad para fijar prioridades, administrar información estratégica, organizar sus dispositivos operativos y reproducir sus propias lógicas institucionales. El resultado fue una progresiva policialización del gobierno de la seguridad y el fortalecimiento de formas de autogobierno policial.
Esta pauta predominó tanto en el ámbito nacional como provincial, aunque coexistió con experiencias de conducción civil. Algunas buscaron democratizar las instituciones policiales, profesionalizar sus cuadros, fortalecer controles y reducir la autonomía corporativa. Otras ejercieron una conducción política intensa para ampliar la capacidad coercitiva del Estado y respaldar el uso de la fuerza. La distinción es central: la conducción civil no pertenece exclusivamente a una tradición ideológica. Gobernar políticamente a la policía no implica necesariamente democratizarla, así como fortalecer su capacidad operativa no supone abandonar el control civil.
El kirchnerismo ilustra esa complejidad. Durante ese ciclo coexistieron un impulso reformista inicial, un prolongado retorno a prácticas delegativas y un nuevo intento de fortalecer la conducción política con la creación del Ministerio de Seguridad. Los gobiernos posteriores confirmaron que ambos ejes no coinciden: Patricia Bullrich ejerció una conducción política intensa orientada a fortalecer la capacidad coercitiva, mientras Sabina Frederic procuró recuperar una agenda de profesionalización y control civil, aunque sin consolidarla.
La misma dinámica se observa en las provincias. Gobiernos de distintos signos impulsaron reformas policiales que luego fueron revertidas o perdieron vigor con los cambios de administración. Las transformaciones quedaron frecuentemente asociadas a determinados ministros o gobernadores, sin convertirse en políticas de Estado.
La principal debilidad no reside, entonces, en la alternancia ideológica, natural en democracia, sino en la imposibilidad de construir una arquitectura institucional que sostenga una conducción civil profesional y estable. Gobernar la seguridad exige capacidades técnicas, tiempo y acuerdos duraderos, incompatibles con respuestas determinadas exclusivamente por las crisis coyunturales.
V.- Construir una conducción civil y una política criminal adecuada
Una conducción civil efectiva requiere capacidades estatales permanentes para diseñar, ejecutar, evaluar y sostener políticas públicas. Más que formular un catálogo exhaustivo, interesa señalar cuatro ejes básicos sobre los cuales debería girar la gobernanza de la seguridad y la política criminal.
El primero es la coordinación institucional. El crimen organizado y los mercados ilegales desbordan las respuestas aisladas, por lo que Nación, provincias y municipios deben planificar conjuntamente, compartir información y coordinar prevención, investigación y persecución penal. Los gobiernos locales ocupan un lugar central por su cercanía con el territorio y su capacidad para desarrollar prevención situacional —iluminación, videovigilancia y diseño urbano—, social —inclusión educativa y laboral— y comunitaria —participación vecinal y resolución temprana de conflictos—. También pueden colaborar con las fuerzas y los ministerios públicos fiscales en la detección de mercados ilegales.
El segundo eje es la producción de información criminal confiable. La heterogeneidad de los registros y la dificultad para integrar datos impiden construir diagnósticos precisos. Un sistema nacional basado en estándares comunes permitiría identificar tendencias, asignar recursos, fijar prioridades y evaluar resultados. Sin información de calidad y mecanismos permanentes de evaluación, cada gobierno vuelve a comenzar desde cero.
El tercero es el fortalecimiento de las capacidades investigativas. El principal déficit no radica en la cuantía de las penas, sino en la limitada capacidad estatal para investigar y hacer efectiva la persecución penal. Como señala Diego Gorgal, la eficacia policial depende de que el sistema de justicia respalde su actuación con una expectativa real de sanción. Las bajas tasas de esclarecimiento y las limitaciones humanas, tecnológicas y organizacionales reducen la eficacia del sistema. Por ello, resulta indispensable articular con los ministerios públicos fiscales, profesionalizar sus equipos e incorporar herramientas de análisis criminal orientadas a los delitos complejos y a las organizaciones que sostienen los mercados ilegales.
El cuarto eje es la modernización policial, penitenciaria y de inteligencia criminal. La reforma policial no debe concebirse únicamente como un mecanismo de control, sino también como una herramienta para incrementar la capacidad operativa del Estado. Profesionalizar las fuerzas, incorporar tecnología, producir inteligencia criminal y coordinar agencias son condiciones necesarias para avanzar sobre economías ilícitas cada vez más complejas.
El éxito de una política de seguridad no debería medirse solamente por la cantidad de personas encarceladas ni por la severidad de las penas, sino por la capacidad estatal para prevenir el delito, investigar organizaciones criminales y reducir sostenidamente la violencia. El desafío consiste en consolidar una conducción civil profesional y estable que trascienda los ciclos políticos.
VI.- Reflexiones finales
La discusión entre “mano dura” y “garantismo” ha relegado el debate sobre las capacidades necesarias para gobernar la seguridad. Mientras unos privilegiaron el endurecimiento penal y otros la limitación de la coerción, Argentina no logró consolidar instituciones capaces de producir información, coordinar jurisdicciones, investigar delitos complejos y aprender de las políticas implementadas.
Una política democrática de seguridad puede defender simultáneamente el Estado de Derecho y una estrategia firme de prevención, investigación y persecución del delito. El conflicto entre distintas orientaciones es natural; lo preocupante es que cada cambio de gobierno implique volver a empezar.
La seguridad constituye una capacidad esencial del Estado para proteger derechos, garantizar libertades y crear condiciones para el desarrollo. Mientras Argentina continúe oscilando entre respuestas parciales sin construir instituciones estables, el péndulo seguirá reproduciéndose. Solo una política de Estado basada en conducción civil, profesionalismo y aprendizaje institucional permitirá comprender, definitivamente, que sin seguridad no hay desarrollo posible.
Mg. Lucas Occhiuzzi 1
- Abogado (UBA), especialista en Derecho Penal (UTDT) y magister en Administración y Políticas Públicas (UDESA) ↩︎